PPP模式并非万能药 环保产业呼唤理性繁荣
 

在环保产业“十三五”时期17万亿的宏伟蓝图中，PPP模式日渐受到青睐。有专家提醒称，我国环保产业PPP现已进入落地与改进的重要阶段。尽管PPP模式的前途极为光明，但部分业界人士还是表达了其中“曲折”。毕竟，PPP模式不是“万能药”，并非适用于所有环保项目。

日前，国家财政部公布了一组PPP统计数据：截至2016年底，已签约落地1351个项目，总投资达2.2万亿元，项目落地率超30%，数量与投资规模均比2016年初增长4倍多。

从2015“推广之年”到2016“签约大年”，再到被业界称为“落地之年”的2017，PPP持续升温，各路资本纷至沓来，环保产业也不例外。大势之下，环保类PPP现状如何？

据预测，“十三五”期间，我国节能环保行业总投资或超17万亿元，年增速有望达20%以上，环保市场将迎爆发式增长。庞大市场中，PPP模式日渐受到青睐。来自财政部PPP中心的最新季报显示，截至去年底，绿色低碳项目已达6612个，占据全国PPP入库项目的半壁江山，涉及可再生能源、生态环保、供排水等多个领域。

面对大好形势，有专家提醒称，我国环保产业PPP现已进入落地与改进的重要阶段，但更考验企业对技术、资金、管理及资源等整合能力，因此还需理性对待。

前景广阔

PPP(Public-PrivatePartnership)即“政府和社会资本合作”。政府采取竞争性方式择优选择有投资、运营、管理等能力的社会资本，通过合作实现提升经济效率、强化服务质量等目的。据公开资料显示，PPP模式在我国大幅推广约始于2013年底，次年5月财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式成立。

接踵而至的是种种利好，《关于展开政府和社会资本合作的指导意见》及通用合同指南、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》……政策支持的大旗下，企业纷纷跑马圈地。

纵观现有的1.1万多全国PPP入库项目，生态建设和环境保护类去年底达到633个，在19个一级行业中位于前列。横向来看，涉及绿色低碳的项目共6612个，投资达5.5万亿元，其中792个已签约落地。相比2016年1月末，新增落地项目581个，落地率从23%升至32%。

在国家财政部公布的363个国家示范项目中，生态建设和环境保护类则占据30席位，仅次于市政工程、交通运输两类，领跑效应明显。正如国家发改委投资司副司长韩志峰所言，市政基础设施是推行PPP模式的排头兵和主战场，环保是继交通、能源领域之后的新兴产业，前景十分可观。

对此，重庆三峰环境集团综合部副部长陈柯宇也感同身受。“以重庆江津在建的第三垃圾焚烧发电厂项目为例，投资、施工、运营等均由我方承担，政府只需分期购买服务，大大减轻财政、管理等压力。”他表示，用焚烧发电替代传统填埋，建成后有望满足20多万户用电，这相当于江津一半以上家庭的电量。企业可获得经济、社会效益双丰收，可谓“一举三得”。

风险犹存

尽管前途光明，但部分业界人士还是表达了其中“曲折”。

在全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长兼总裁赵笠钧看来，企业首先面临着资金压力。“相比其他行业，环保企业在规模、融资上都不占优势。”他坦言，招标耗时长、手续费高、合同周期长、融资难等问题及由此产生的风险，均挫伤着企业的积极性。

尤其对于民企，常被不必要的规模、资质等门槛挡在外面。“曾有一个招标就提出，企业净资产低于20亿得零分、超过200亿得满分，二者之间则差值打分。然而，目前没有一家环保企业净资产超过200亿。”赵笠钧举例。

清华大学PPP研究中心首席专家、建设管理系教授王守清则表示，PPP模式不是“万能药”，并非适用于所有环保项目。“适用与否很大程度上取决于项目自身，包括技术复杂性、收费难易程度、生产或消费的规模、设施设备要求等。”他说，现有的部分项目实际并不适合“联姻”，边界范围、服务内容、考核指标等的不明晰常引发争议。

“PPP项目周期普遍在10—30年，难免遇到地方政府支付不及时、合同协议与新规章冲突等问题。部分项目甚至在准备阶段就不到位，规划、可行性研究论证、财政承受力等报告形同虚设，招标文件也缺乏可操作性。”中投顾问产业研究中心主任扈志亮强调，招标程序、文件、合同缺乏合理规范及政府契约精神不强等现象，同样不可忽视。

此外，全国工商联在全国两会期间递交的《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》中还指出，部分项目“重建轻运”，易导致建设阶段获得高额利润，挤压后期运营的合理必要成本。

理性繁荣

令人欣慰的是，喜忧参半的现状也推动着业界不断思考。国家财政部部长肖捷于近日公开指出，PPP模式在中国还处于探索阶段，项目普遍资金规模较大、涉及领域较广、专业性也很强，只有做好充分的前期准备，后期实施才能更加顺利，欲速则不达。

作为我国首个采用PPP模式的大型体育场馆，“鸟巢”项目正是因其前期设计不充足而“半路散伙”。按规划，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体可拥有北京奥运会后30年的特许经营权，期满后北京市政府收回。然而赛后仅1年，合作便无法继续。

有专家坦言，分析发现该项目在招标阶段便考虑不足。一般而言，体育场馆的设计责任应交由投标人，“鸟巢”设计方案却由北京市政府先行招标，直接导致对赛后运营考虑不足，限制了商业效率的最大化。此外，招标时过于看重融资能力，忽视了赛后运营管理，参与企业均未经营过体育场馆，严重缺乏经验及体育产业资源，造成赛后盈利模式单一。

这样的遗憾并非孤例。“一个项目能否采用PPP模式，四方面因素很关键，即边界/范围、产出要求、绩效指标、收益来源。因此，前期论证至关重要。”王守清表示，做PPP不是政府把工作完全甩给企业，也不能逃避特定性质项目的支付、补贴责任，而要转变管理方式和重点，严格监管产品质量、服务水平和价格等。需从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力及价格的合理性等出发，对实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。

“PPP合同也是保障项目运营的核心要件。”扈志亮补充称，对地方政府而言，合同需详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等内容；环保企业则需在合同中预留调整和变更空间，注意根据市场环境和项目变更设定动态调节机制。

为完善环保类PPP在招投标、定调价、合同履约等方面的管理机制，全国工商联还建议，实行价格调整机制并开展项目价费政策督查评估、建立环保PPP项目产业基金、规范项目招投标操作规程等。

来源：中国能源报